A atuação do Banco Central do Brasil na liquidação extrajudicial de instituições financeiras: limites legais, garantias dos investidores e análise jurisprudencial à luz do caso Banco Master

INTRODUÇÃO

A estabilidade do Sistema Financeiro Nacional constitui pilar essencial para a preservação da ordem econômica e social. Nesse contexto, o Banco Central do Brasil exerce papel central na regulação, supervisão e, em situações extremas, na intervenção em instituições financeiras que apresentem risco à solvência ou à segurança do mercado. Entre os instrumentos disponíveis, destaca-se a liquidação extrajudicial, mecanismo excepcional destinado à retirada ordenada de instituições inviáveis do sistema financeiro.

A liquidação extrajudicial é adotada quando constatada insolvência irrecuperável ou a prática de graves infrações às normas que regem a atividade financeira, permitindo o afastamento da administração, a arrecadação de ativos e o pagamento organizado dos credores. Trata-se de procedimento administrativo complexo, que produz efeitos profundos sobre os direitos patrimoniais de acionistas, credores, investidores e demais interessados.

O recente caso do Banco Master intensificou essas discussões, ao evidenciar tensões entre a necessidade de preservação da estabilidade sistêmica e a proteção dos direitos individuais.

Diante disso, o presente artigo tem por objetivo analisar o marco legal da liquidação extrajudicial no Brasil, os poderes e limites do Banco Central, as garantias asseguradas a credores e investidores, bem como a orientação jurisprudencial sobre o tema, utilizando o caso Banco Master como referência prática.

 

1. Marco legal da liquidação extrajudicial no Brasil

A liquidação extrajudicial de instituições financeiras tem como principal fundamento a Lei nº 6.024/1974, que atribui ao Banco Central competência para decretar regimes especiais diante de insolvência, irregularidades graves ou risco ao sistema financeiro, sendo complementada pela Lei nº 13.506/2017 e por normas do Conselho Monetário Nacional.

Esse regime constitui medida excepcional e definitiva, que implica a dissolução da instituição e a realização ordenada de seu patrimônio para pagamento dos credores, segundo a ordem legal. A doutrina a qualifica como procedimento administrativo de execução concursal ou “falência administrativa”, justificado pela relevância sistêmica da atividade bancária e pela necessidade de proteção da economia popular.

Em coerência com esse desenho normativo, a legislação confere ao Banco Central amplos poderes de condução do processo, por meio de liquidante nomeado, assegurando a suspensão das ações, a arrecadação e realização do ativo, a verificação dos créditos e a apuração de responsabilidades. Esses elementos evidenciam o caráter híbrido do regime, com funções concursais e sancionatórias, voltadas à preservação da estabilidade do Sistema Financeiro Nacional.

 

2. Poderes do Banco Central e seus limites legais

O Banco Central, como autoridade responsável pela regulação e supervisão do Sistema Financeiro Nacional, exerce poder de polícia administrativa, podendo fiscalizar, impor sanções, exigir medidas corretivas e decretar regimes especiais, inclusive a liquidação extrajudicial. Em atuação preventiva, pode determinar aportes de capital, reorganizações societárias ou transferências de controle, persistindo a crise ou havendo infrações graves, admite-se a intervenção direta para encerramento ordenado das atividades e proteção dos credores e investidores.

Essas competências, contudo, são limitadas pelos princípios constitucionais da legalidade, motivação, proporcionalidade, razoabilidade, publicidade e segurança jurídica. Embora a liquidação prescinda de contraditório prévio, deve-se assegurar informação, possibilidade de impugnação e controle judicial posterior, vedando-se atos arbitrários ou desprovidos de adequada fundamentação técnica e jurídica.

 

3. Garantias dos credores, investidores e demais interessados

A liquidação extrajudicial não extingue os direitos dos credores, mas submete seu recebimento ao procedimento legal, sob administração de liquidante nomeado pelo Banco Central e conforme a ordem legal de preferência.

Destaca-se o papel do Fundo Garantidor de Créditos (FGC), que assegura o ressarcimento de determinados depósitos e aplicações até o limite de R$ 250.000,00 por CPF ou CNPJ, por instituição, abrangendo, entre outros, contas correntes, poupança, CDBs, LCIs e LCAs.

A atuação do FGC não afasta o regime concursal nem exclui a responsabilidade civil de controladores, administradores ou terceiros. Os investidores mantêm o direito de impugnar atos ilegais e buscar tutela judicial.

A decretação da liquidação implica a suspensão imediata das operações da instituição, a conversão dos saldos em créditos habilitáveis e a indisponibilidade dos bens dos controladores e ex-administradores, como medida de proteção aos credores e ao interesse público.

O episódio reforça a necessidade de avaliação criteriosa do risco institucional, para além das garantias formais, especialmente diante de ofertas com remuneração acima da média de mercado.

 

4. O caso Banco Master como estudo de caso

O caso do Banco Master constitui exemplo emblemático dos desafios enfrentados pelo Banco Central na supervisão e na condução de regimes especiais aplicáveis a instituições financeiras de médio porte com ampla captação junto ao público.

Em 18 de novembro de 2025, a autoridade monetária decretou a liquidação extrajudicial da instituição, fundamentando a medida em grave crise de liquidez, irregularidades contábeis e risco relevante à estabilidade do Sistema Financeiro Nacional.

Nos anos que antecederam a intervenção, o Banco Master adotou estratégia de crescimento acelerado baseada na captação de recursos por meio de CDBs com remunerações significativamente superiores à média de mercado, os quais eram majoritariamente cobertos pelo Fundo Garantidor de Créditos.

Os recursos captados foram direcionados a operações de maior risco e baixa liquidez, como investimentos em precatórios e carteiras de crédito consignado, o que gerou acentuado descompasso entre ativos e passivos e comprometeu a capacidade de solvência da instituição.

As investigações posteriores indicaram a existência de falhas relevantes na gestão de riscos, bem como indícios de irregularidades em contratos de crédito, especialmente no segmento de consignados.

Diante desse cenário, o Banco Central afastou a administração, nomeou liquidante e determinou a suspensão das atividades, submetendo os credores ao regime legal de satisfação coletiva.

O caso suscitou intenso debate jurídico e institucional acerca da suficiência da supervisão prévia, da tempestividade da intervenção estatal, da transparência dos atos administrativos e dos limites da discricionariedade técnica da autoridade reguladora. Nesse contexto, o episódio do Banco Master revela-se valioso para a análise concreta da aplicação dos princípios constitucionais e legais que regem a liquidação extrajudicial e a atuação resolutiva do Banco Central.

 

5. Análise jurisprudencial sobre a liquidação extrajudicial e os atos do Banco Central

A jurisprudência brasileira, em uma evolução consistente, consolidou o entendimento de que a decretação da liquidação extrajudicial pelo Banco Central não constitui ato de mera discricionariedade administrativa, mas verdadeiro poder-dever institucional, destinado à proteção da higidez do Sistema Financeiro Nacional e à tutela dos interesses dos credores. Trata-se, portanto, de instrumento de natureza saneadora, voltado à preservação da estabilidade econômica e da confiança no mercado.

A doutrina clássica de Arnoldo Wald reforça a compreensão jurisprudencial acerca dos efeitos imediatos da liquidação extrajudicial, especialmente quanto à suspensão das ações e execuções. Segundo o autor, o art. 18 da Lei nº 6.024/1974 estabelece regra peremptória, determinando a suspensão de todas as demandas que versem sobre direitos e interesses relativos ao acervo da instituição liquidanda, sem admitir as exceções previstas na legislação falimentar.

Wald conceitua a liquidação extrajudicial como procedimento administrativo concursal, no qual o liquidante concentra funções típicas do Judiciário e detém competência exclusiva para a verificação e classificação dos créditos, sem afastar o controle judicial posterior, especialmente para a tutela da legalidade dos atos administrativos.

Em sua análise, o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que a competência do Banco Central para decretar regimes especiais decorre diretamente de suas atribuições constitucionais de organização, regulação e fiscalização do sistema financeiro, reputando legítima a adoção de medidas excepcionais sempre que necessário à preservação da ordem econômica. Ao mesmo tempo, a Corte Máxima afirma a possibilidade de controle judicial dos atos administrativos quando verificados ilegalidade, abuso de poder ou desvio de finalidade.

Descendo à esfera infraconstitucional, o Superior Tribunal de Justiça tem sido o principal arquiteto da interpretação da Lei nº 6.024/1974. Embora os atos do Banco Central gozem de presunção de legitimidade, o STJ reitera que não são imunes ao controle jurisdicional. A Corte consolidou o entendimento fundamental de que a liquidação extrajudicial possui natureza de execução coletiva, equiparando-se, em seus efeitos, à falência judicial. Como consequência, a satisfação dos créditos deve ocorrer de forma organizada e paritária, respeitando-se a ordem legal de preferências (par conditio creditorum), conforme assentado pela Ministra Nancy Andrighi no julgamento do REsp 1.981.314/CE.

RECURSO ESPECIAL. FALÊNCIA. HABILITAÇÃO DE CRÉDITO TRABALHISTA. LIMITE DE 150 SALÁRIOS-MÍNIMOS. ART. 83, I, DA LEI 11.101/05. SUBTRAÇÃO, PARA FINS DA PREFERÊNCIA LEGAL, DA QUANTIA PAGA ANTERIORMENTE AO DECRETO DA QUEBRA, DURANTE O PROCEDIMENTO DE LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL DA DEVEDORA. CABIMENTO. 1. Habilitação de crédito requerida em 18/10/2016. Recurso especial interposto em 5/10/2021. Autos conclusos ao Gabinete em 32/1/2022. 2. O propósito recursal consiste em definir se o limite de 150 salários-mínimos para habilitação na classe dos créditos trabalhistas, previsto no art. 83, I, da Lei 11.101/05, engloba valores pagos anteriormente à decretação da falência da devedora. 3. A liquidação extrajudicial de instituições financeiras, na forma da Lei 6.024/74, tem natureza de execução coletiva. Os efeitos de sua decretação são os mesmos da falência. Aplicam-se, consequentemente, as mesmas regras, de acordo com o preceituado no art. 18 da referida lei. Precedente. 4. Assim, uma vez deflagrada a liquidação extrajudicial do devedor pelo Banco Central do Brasil, a satisfação dos créditos da liquidanda deverá ser realizada coletivamente, por rateio e respeitada a ordem de preferências legais. Precedente. 5. A não observância do limite à preferência legal estatuído no art. 83, I, da Lei 11.101/05 equivaleria a conceder à credora benefício indevido em detrimento dos demais credores da massa. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO.

A partir dessa premissa, o STJ pacificou o entendimento sobre os efeitos imediatos da decretação da liquidação. Um dos mais relevantes é a suspensão das ações e execuções contra a massa, visando preservar o acervo patrimonial. Contudo, em importante distinção, a Corte firmou a tese de que as ações de conhecimento, voltadas à apuração da certeza e liquidez do crédito, não se submetem à suspensão automática e podem prosseguir até a formação do título executivo, que então será habilitado no quadro de credores, como se extrai do AgInt no AREsp 2.412.823/RS.

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO REVISIONAL DE CONTRATO. PEDIDO DE SUSPENSÃO DO PROCESSO. AÇÃO DE CONHECIMENTO. NÃO CABIMENTO. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. SIMILITUDE FÁTICA. AUSÊNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. Ação revisional de contrato. 2. Consoante a jurisprudência desta Corte, o comando previsto no art. 18 da Lei 6.024/74, segundo o qual a decretação da liquidação extrajudicial produzirá, de imediato, a suspensão das ações iniciadas sobre direitos e interesses relativos ao acervo da entidade liquidanda, não alcança as ações de conhecimento voltadas à obtenção de provimento relativo à certeza e liquidez do crédito. 3. A falta da similitude fática – requisito indispensável à demonstração da divergência – inviabiliza a análise do dissídio. 4. A incidência da Súmula 7 desta Corte, acerca do tema que se supõe divergente, também impede o conhecimento da insurgência veiculada pela alínea c do permissivo constitucional. 5. Agravo interno não provido.

Outro efeito crucial, detalhado em julgados relatados pelo Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, é a interrupção da fluência dos juros (moratórios e contratuais) contra a massa liquidanda até a quitação integral do passivo principal. Em contrapartida, a correção monetária continua a incidir normalmente sobre as obrigações, para evitar a corrosão do valor da moeda, conforme decidido no REsp 1.646.192/PE.

RECURSO ESPECIAL. INSTITUIÇÃO FINANCEIRA. LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL. OBRIGAÇÕES. JUROS MORATÓRIOS. SUSPENSÃO. TERMO INICIAL. DECRETO DE LIQUIDAÇÃO. CORREÇÃO MONETÁRIA. INCIDÊNCIA. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. RECONHECIMENTO. 1. Fica suspensa a fluência de juros contra a instituição financeira, sejam legais ou contratuais, a partir do decreto de liquidação até o pagamento do passivo. Na hipótese de sobejar alguma quantia após a satisfação do principal, os juros serão pagos respeitada a ordem estabelecida no quadro geral de credores.Precedente. 2. A princípio, a Lei nº 6.024/1974 suspendia a incidência de correção monetária sobre as dívidas da instituição financeira em liquidação extrajudicial. Porém, o art. 18, f, da referida lei foi modificado, no ponto, pelo Decreto-Lei nº 1.477/1976, que prevê a incidência de correção monetária sobre a totalidade das obrigações de responsabilidade das entidades sob regime de liquidação extrajudicial. 3. A distribuição dos ônus sucumbenciais está relacionada com a quantidade de pedidos requeridos na demanda e o decaimento proporcional das partes em relação a cada pleito. O acolhimento de apenas um dos pedidos dentre dois realizados implica sucumbência recíproca. 4. Recurso especial parcialmente provido.

A atuação do Banco Central na liquidação extrajudicial envolve discricionariedade técnica, baseada em avaliações prudenciais e de risco sistêmico. Contudo, essa discricionariedade não é absoluta. O controle judicial incide sobre a legalidade, a motivação, a proporcionalidade e a finalidade dos atos, sem substituir o juízo técnico da autoridade reguladora.

A jurisprudência reconhece que o Judiciário não deve interferir no mérito técnico das decisões do Banco Central, mas admite a revisão quando houver ilegalidade, abuso ou desvio de finalidade.

Em síntese, consolida-se um equilíbrio institucional, assegura-se ao Banco Central atuação eficaz para preservar a estabilidade do sistema, ao mesmo tempo em que se garantem os limites legais e o controle jurisdicional.

 

Conclusão

A liquidação extrajudicial configura instrumento indispensável à proteção da estabilidade do Sistema Financeiro Nacional, permitindo ao Banco Central afastar do mercado instituições inviáveis ou que representem risco sistêmico. Contudo, por implicar severas restrições a direitos patrimoniais e contratuais, sua decretação e execução devem observar rigorosamente os limites legais e constitucionais.

A análise desenvolvida demonstra que, embora o Banco Central disponha de amplos poderes normativos e administrativos, tais competências estão condicionadas aos princípios da legalidade, motivação, proporcionalidade, razoabilidade e segurança jurídica. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça reconhece a legitimidade da atuação estatal, mas reafirma a imprescindibilidade do controle jurisdicional, sobretudo diante de indícios de ilegalidade, abuso ou desvio de finalidade.

O caso Banco Master evidencia a necessidade de uma atuação estatal técnica, transparente e tempestiva, bem como o fortalecimento dos mecanismos de supervisão preventiva. Ao mesmo tempo, ressalta-se o papel relevante do Fundo Garantidor de Créditos e do Poder Judiciário na proteção dos investidores e credores.

Conclui-se, portanto, que a efetividade da liquidação extrajudicial não depende apenas da amplitude dos poderes do Banco Central, mas sobretudo da observância estrita dos limites legais e da garantia dos direitos fundamentais, de modo a harmonizar a estabilidade sistêmica com a tutela dos interesses individuais.

 

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