Reforma Tributária: Aspectos Centrais da EC 132/2023 e da LC 214/2025

RESUMO

A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 promoveram uma reforma estrutural no sistema tributário brasileiro, instituindo um modelo de Imposto sobre Valor Agregado (IVA dual), composto pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), além da criação do Imposto Seletivo (IS). O presente artigo tem por objetivo analisar os principais aspectos da reforma, sua etapa de transição e os reflexos práticos para contribuintes e operadores do direito. São examinados os novos princípios constitucionais tributários, como a neutralidade, não-cumulatividade plena, transparência, justiça tributária e defesa do meio ambiente, além dos mecanismos do cashback e do split payment. O artigo ainda explora a função do Comitê Gestor do IBS, sua estrutura e atribuições. Com linguagem técnica e fundamento normativo, o estudo propõe contribuir para a compreensão das mudanças em curso e da necessidade de planejamento tributário adequado neste novo cenário.

INTRODUÇÃO

A promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023 representou um marco histórico no sistema tributário brasileiro após mais de 30 anos de discussão, instaurando modificações profundas nos tributos incidentes sobre e o consumo. No início deste ano, foi publicada a Lei Complementar nº 214/25, que regulamenta e detalha aspectos fundamentais da reforma tributária.

A necessidade de simplificação do sistema tributário, maior clareza normativa e transparência na carga fiscal, foram os argumentos centrais utilizados para justificar a reforma tributária. Além da promessa de redução da complexidade dos tributos e ampliação da transparência, o Governo Federal sustenta que, em 15 anos, as mudanças aprovadas podem levar ao crescimento de 12% a 20% da economia.

Neste contexto, a EC nº 132/2023, por meio do artigo 145, § 3º, estabeleceu, de forma expressa, novos princípios tributários a serem observados no Sistema Tributário Nacional, quais sejam, os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente.

Ainda, o artigo 156-A, § 1º, da EC nº 132/2023, estabeleceu a necessidade de observância ao princípio da neutralidade, segundo o qual o sistema tributário deve interferir o mínimo possível nas decisões econômicas dos contribuintes. Isto é, as exigências fiscais não devem influenciar as decisões de consumo, de organização da atividade econômica ou até mesmo de localização geográfica das empresas.

O modelo de tributação instituído pela reforma originou o Imposto sobre Valor Agregado (IVA) dual, composto pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Referidos tributos terão incidência ampla, sendo exigíveis sobre operações onerosas com bens materiais e imateriais, inclusive direitos e serviços, decorrentes de qualquer ato ou negócio jurídico.

Além disso, foi instituído o Imposto Seletivo (IS), o chamado “imposto do pecado”, que é uma sobretaxa aplicada sobre determinados produtos e serviços considerados prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.

Na prática, com a reforma, o IBS irá substituir o ICMS e o ISS; o CBS irá substituir o PIS e a COFINS; haverá a instituição do IS, assim como a redução do IPI à alíquota zero, exceto se houver mercadoria similar produzida na Zona Franca de Manaus.

ETAPA DE TRANSIÇÃO

O CBS e o IBS passarão a ser implementados a partir de 2026, quando as empresas deverão destacar em nota fiscal o valor dos novos tributos. Neste primeiro ano, serão implementadas as alíquotas teste, sendo de 0,9% para a CBS e de 0,1% para o IBS.

Embora se trate de alíquotas simbólicas, estas deverão observar as reduções tributárias estabelecidas para determinados setores, conforme previsto na EC 132/2023, e no art. 9º, da LC 214/2025[1]. Com base nestas disposições, setores relacionados à educação, saúde, os medicamentos essenciais, os alimentos e os produtos básicos à saúde menstrual, deverão se beneficiar de uma redução de 60% da carga do CBS e do IBS.

As microempresas e empresas de pequeno porte optantes pelo Simples Nacional não precisarão recolher o CBS e o IBS na fase de teste. Conforme o art. 348, III, “c” da LC 214/2025, esses contribuintes não estão sujeitos à CBS e ao IBS em 2026.

Vale esclarecer que embora as alíquotas teste sejam implementadas em 2026, a LC 214/2025 dispensa expressamente todos os contribuintes do recolhimento efetivo do IBS e da CBS, desde que cumpram as obrigações acessórias previstas (art. 348, §1º). Essa dispensa de recolhimento se justifica porque o objetivo para o ano de 2026 é parametrização e teste dos sistemas tributários dos contribuintes e da Fazenda Pública. Desta forma, basta que o contribuinte envie corretamente os dados exigidos pelas novas plataformas e entregue suas obrigações acessórias com o destaque das alíquotas teste do CBS e do IBS, sendo o recolhimento opcional neste primeiro ano.

Em 2027, ocorrerá a extinção do PIS e da COFINS, a implementação do imposto seletivo (IS), e a redução à zero das alíquotas de IPI, exceto para aqueles produtos que possuem similares produzidos na Zona Franca de Manaus.

O IPI foi mantido, embora alvo de críticas, com objetivo de preservar a competitividade dos produtos advindos da Zona Franca de Manaus. Neste contexto, o IPI incidirá com alíquota superior a zero apenas sobre produtos industrializados fora da ZFM e que tenham similar sendo industrializados dentro da ZFM, isto é, apenas sobre produtos que concorram com aqueles produzidos na ZFM, assegurando que o produto industrializado dentro da ZFM seja mais atrativo.

Por sua vez, Imposto Seletivo, de competência federal, incidirá sobre os itens apontados na lista taxativa do art. 409, § 1º da LC 214/2025, sendo eles, veículos, embarcações e aeronaves, produtos fumígenos (como charutos e cigarros), bebidas alcoólicas, bebidas açucaradas, bens minerais (como minério de ferro, petróleo e gás natural) e concursos de prognósticos e fantasy sport.

Ainda se aguarda a aprovação da lei ordinária que estabelecerá as alíquotas do Imposto Seletivo, mas os projetos de lei em discussão propõem alíquotas de: 250% para cigarros e demais itens fumígenos; de 46% a 62%, para bebidas alcoólicas, variando conforme o percentual alcoólico de cada bebida; de 32% para os refrigerantes e bebidas açucaradas; 0,25% para minerais e petróleo.

Se por um lado o PIS e a COFINS serão extintos em 2027, o ICMS e o ISS passarão por reduções gradativas e anuais de alíquota, até serem completamente extintos em 2033. Caso não ocorram alterações legislativas até lá, o cronograma de transição prevê que o ICMS e o ISS terão redução de alíquota de 10% em 2029; de 20% em 2030; de 30% em 2031, e, finalmente, de 40% em 2032.

Paralelamente, a partir de 2029, o IBS sofrerá aumento gradual da alíquota, atingindo a alíquota plena em 2033. Vejamos abaixo gráfico elaborado pelo Senado que demonstra a regressividade do ICMS e do ISS e a progressividade do IBS:

Para facilitar a compreensão, elaboramos a linha do tempo abaixo, contendo todas as etapas de transição da reforma tributária:

A definição da alíquota nominal plena do IVA Dual (CBS + IBS) é uma das informações mais aguardadas pelos contribuintes e autoridades públicas. Embora a Lei Complementar 214/2025 tenha estabelecido que a alíquota do IVA Dual deverá ser de até 26,5%, esta não será necessariamente a alíquota efetiva, podendo sofrer ajustes periódicos sob justificativa de manter o equilíbrio fiscal.

Estima-se que a alíquota do IVA Dual chegue aos 28% em 2033, alcançando o posto de maior alíquota tributária do mundo, ultrapassando a Hungria que ocupa este posto com alíquota de 27%.

O NOVOS PRINCÍPIOS DA NEUTRALIDADE, NÃO-CUMULATIVIDADE PLENA, TRANSPARÊNCIA, JUSTIÇA TRIBUTÁRIA E DEFESA DO MEIO AMBIENTE

A reforma tributária além de substituir os tributos até então existentes, também instituiu, de forma expressa, novos princípios ao sistema tributário nacional. Os princípios da simplicidade, transparência, justiça tributária, cooperação e da defesa do meio ambiente, agora possuem previsão expressa no artigo 145, §3º da EC 132/2023.

Já o princípio da neutralidade está previsto no §1º do art. 156-A da EC 132/2023, e determina que o sistema tributário deve influenciar o mínimo possível nas relações de consumo, evitando distorções nas escolhas de consumo, de investimento, de organização produtiva ou de localização geográfica das empresas.

Em atenção ao princípio da neutralidade, será encerrada a chamada tributação da origem (local de produção), com a implementação da tributação no local do consumo ou destino da mercadoria. Esta modificação tem potencial de eliminar a chamada Guerra-Fiscal, fomentada pela concessão de benefícios fiscais pelos estados e municípios para atrair empresas para as suas localidades, considerando que antes da reforma tributária a alíquota do ICMS era destinada e definida pelo estado de origem da mercadoria, e a destinação da arrecadação a título de ISS, em alguns casos, é o município sede da empresa ou município em que o serviço foi prestado.

Na nova sistemática de tributação a alíquota final do IBS será determinada pela soma da alíquota do Estado de destino, com a da alíquota do Município onde o consumo ocorre, o que inviabilizará a concessão de benefícios fiscais com objetivo de atrair industriais e empresas produtoras, tal como ocorre no polo industrial de Camaçari, ou no município de Barueri que oferece incentivos atrativos de ISS. Por outro lado, não se descarta a possibilidade dos estados e municípios oferecerem benefícios para atrair consumidores.

Por sua vez, o princípio da não-cumulatividade plena, também chamado de não-cumulatividade ampla, embora mencionado apenas como princípio da não-cumulatividade no texto da lei, está previsto no art. 156-A, §1º, VIII, da EC 132/2023, bem como nos arts 47 ao 56 da Lei Complementar 214/2025, e representa modificações significativas para todo o sistema tributário.

Isto porque, para sua efetivação, será autorizado o creditamento amplo dos tributos pagos nas etapas anteriores da cadeia, inclusive sobre serviços e bens de uso e consumo e os ativos imobilizados.

As aquisições de bens e de serviços, em regra, gerarão direito ao crédito, independentemente de sua essencialidade, sendo vedada a compensação cruzada entre os créditos de CBS e de IBS. Vale lembrar que os créditos serão apropriados e compensados pelo valor nominal, estando vedada a correção ou atualização monetária. Também será vedada a transferência dos créditos por ocasião de fusão, aquisição ou incorporação.

Para efetivação da não-cumulatividade plena, a EC 132/23 estabeleceu que os tributos serão apurados pela técnica imposto contra imposto, ou seja, imposto descontado de imposto, não compondo a base de cálculo deles mesmos, nem a base um do outro.

Por sua vez, o princípio da transparência fiscal está previsto no artigo 145, §3º da EC 132/2023, e garante que o contribuinte tenha clareza sobre os valores efetivamente pagos a título de tributos, sua destinação e seu impacto econômico.

Em atenção ao referido princípio os tributos serão apurados “por fora”, tornando a carga tributária de cada idem adquirido explicita aos cidadãos. Na prática, haverá a segregação do preço do item, e a carga tributária exata incidente sobre ele.

No sistema tributário atual, embora os contribuintes sintam os impactos financeiros da carga tributária elevada, não possuem dimensão dos valores efetivamente recolhidos aos cofres públicos, seja porque os produtos não possuem a indicação de carga tributária destacada do preço, seja porque a base de cálculo do tributo inclui o valor do próprio tributo “cálculo por dentro”, resultando em uma alíquota efetiva superior à alíquota nominal.

Também em respeito ao princípio da transparência, foi instituído o Split Payment, que irá conferir maior efetividade e clareza na arrecadação. Ainda, a Lei Complementar 214/2025, prevê em seu artigo 114, VII, que a Receita Federal terá que tornar públicas as informações relativas ao sistema de Chashback. Prevê também que a RFB deverá divulgar a relação dos beneficiários de incentivos ficais, conforme disposição do art. 400 c/c 384 da Lei Complementar 214/2025.

O princípio da justiça tributária também foi inaugurado pela Reforma Tributária, e visa destinar a arrecadação para desenvolvimento de políticas sociais que reduzam as desigualdades sociais e regionais, sem que isso resulte em carga tributária injusta ou desproporcional aos contribuintes.

Em observância ao referido princípio, a EC 132/23 prevê a criação da Cesta Básica Nacional de Alimentos, composta pelos 32 itens listados no anexo I e XV da Lei Complementar, que terão alíquota zero de IBS e CBS. A Emenda Constitucional também prevê o Cashback, que retornará para as famílias de baixa renda, a integralidade ou parte, do IVA Dual recolhido.

Por fim, a Reforma Tributária também trouxe a previsão expressa de que o Sistema Tributário será norteado pelo princípio da defesa do meio ambiente, estimulando a sustentabilidade ambiental por meio de incentivos fiscais para produtos e serviços que colaboram com a natureza, bem como por meio da oneração tributária de produtos que degradem o meio ambiente ou que são altamente poluentes.

Neste contexto, cabe lembrar que o Imposto Seletivo terá função extrafiscal, incidindo também sobre produtos nocivos ao meio ambiente, como os combustíveis fósseis e os bens minerais.

CASHBACK

Conforme antecipado, a população com menor poder aquisitivo também terá direito ao Cashback, que possibilitará a devolução de 100% da CBS, e pelo menos 20% do IBS, sobre água, gás de cozinha, energia elétrica, tratamento de esgoto, telefone e internet, conforme previsão do artigo 118, I e II, da LC 214/25.

A devolução aos contribuintes dos valores recolhidos a título de IVA Dual deverá ser realizada em até 25 dias após o recolhimento aos cofres públicos. Cabe reforçar que não haverá Cashback para os produtos sobre os quais incide o Imposto Seletivo, em razão de seu caráter extrafiscal.

O Cashback foi inicialmente pensado para devolver aos contribuintes mais carentes os valores recolhidos a título de tributo, sendo que esta devolução seria realizada de forma regressiva, isto é, quanto maior a renda, menor o percentual de Cashback. Contudo, ao decorrer da aprovação da reforma e após alguns vetos, o Cashback foi modificado para se aplicar sobre determinados produtos e apenas para aqueles contribuintes cadastrados no CadÚnico.

Esta desoneração tem sido alvo de duras críticas por ser considerada ínfima na medida em que se limita às famílias com até meio salário-mínimo por pessoa e com cadastro regular no CadÚnico. Isto significa dizer que famílias com baixo poder de consumo, mas que recebam mais que R$ 760 por pessoa, ou que não estejam cadastradas no CadÚnico, não farão jus às desonerações, submetendo-se à mesma carga tributária que aqueles com renda elevada.

Não bastasse isto, o Cashback também foi algo de críticas pois coloca fim nas desonerações do antigo sistema, as quais eram estabelecidas conforme a essencialidade dos itens.

SPLIT PAYMENT

Outro mecanismo a ser implementado é o Split Payment, ou “pagamento dividido”, previsto no art. 31 e seguintes da LC 214/25, com o objetivo de conferir maior eficiência e transparência na arrecadação. Por meio dele, ao realizar uma transação comercial e no momento de sua liquidação, caso os contribuintes não tenham efetuado o recolhimento tributário de forma antecipada, as instituições financeiras irão automaticamente segregar e destinar aos cofres públicos o valor correspondente aos tributos, e somente o valor residual será destinado ao vendedor ou prestador de serviços.

Além disto, o tributo não transitará na contabilidade dos fornecedores ou vendedores, os quais receberão das instituições o valor líquido da operação, com o devido desconto dos tributos. No entanto, empresas que dependem de vendas parceladas ou que possuem margens de lucro reduzidas, deverão levar em consideração que haverá redução significativa do fluxo de caixa com a segregação dos valores.

Em evento sobre as modificações promovidas pela Reforma Tributária, autoridades da Receita Federal confirmaram que o Split Payment será implementado a partir de 2027, de forma facultativa e gradual.

COMITÊ GESTOR DO IBS (CG-IBS)

O novo Sistema Tributário representará mudanças significativas ao federalismo fiscal, como a criação de um Comitê Gestor do IBS (CG-IBS). Composto por 27 representantes dos estados, Distrito Federal e 27 representantes dos municípios, os quais deverão gerenciar as principais arrecadações tributarias estaduais e municipais, agora centralizadas no IBS.

Em meio a críticas quanto à sua operacionalização e a possível concentração de poderes, o Comitê foi mantido no texto legal e será por meio dele que os estados e municípios passarão a exercer suas respectivas competências arrecadatórias e de gestão.

Dentre as atribuições do comitê, podemos citar a definição, junto ao Senado e TCU, das alíquotas de referência; o poder de decisão sobre questões pertinentes ao contencioso administrativo; a coordenação das atividades de fiscalização, lançamento e cobrança; a arrecadação do imposto (IBS); a efetivação de compensações, retenções e a distribuição do valor arrecadado aos estados, Distrito Federal e municípios.

O CG-IBS será um órgão sem subordinação hierárquica a qualquer outra instituição do poder público e, como a alíquota de teste do IBS começa valer em 2026, o comitê deverá ser instituído definitivamente ainda neste ano.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A reforma tributária instaurada pela EC nº 132/2023 e regulamentada pela LC nº 214/2025, inaugura nova era tributária no Brasil, que seguia as regras estabelecidas em 1966 (anterior à Constituição Federal de 1988), pelo Código Tributário Nacional.

As modificações centrais, conforme visto acima, consiste na substituição do ICMS e do ISS pelo IBS, e a substituição do PIS e da COFINS pelo CBS (IVA dual), além da instituição do Imposto Seletivo. A não-cumulatividade será chamada de não-cumulatividade ampla, e sofrerá modificações para se tornar mais precisa e eficaz, colocando fim na tributação em cascata.

A Reforma Tributária sobre o consumo também estabeleceu novos princípios norteadores, como o da simplicidade, neutralidade, transparência, justiça fiscal e proteção ao meio ambiente.

Embora os princípios norteadores da reforma sejam certamente relevantes, os desafios para sua implementação são significativos e não devem ser negligenciados. O novo sistema impactará diretamente a precificação, a margem de lucro, e a competitividade das empresas.

Apesar dos avanços em direção à simplificação e à transparência, a definição da alíquota nominal do IVA Dual permanece como um dos pontos de maior incerteza para os contribuintes. Embora a LC nº 214/2025 tenha fixado uma alíquota de referência de no máximo 26,5%, estima-se que a alíquota efetiva poderá alcançar até 28% em 2033, superando a maior carga de IVA do mundo, atualmente registrada na Hungria com alíquota de 27%.

Além disso, as profundas alterações na sistemática de incidência, apuração, sistemas oficiais, obrigações acessórias e recolhimento dos tributos sobre o consumo, bem como a extinção de tributos amplamente conhecidos, assim como a extinção dos regimes e benefícios fiscais abrangentes, somada a instituição de novos tributos, e a implementação de mecanismos como o split payment e o cashback, impõem um ambiente operacional desafiador, que demandará das organizações planejamento tributário estratégico, adequação tecnológica e atuação preventiva com projeções dos impactos econômicos.

Por fim, importante enfatizar que boa parte do regramento da reforma está pendente de edição de lei, de tal forma que o acompanhamento das mudanças, aliada a um planejamento tributário preventivo e estratégico, será decisivo para a sustentabilidade financeira e a segurança jurídica das operações na realidade normativa vigente.

REFERÊNCIAS

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